编者按

5月18日，新华社授权发布《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，《意见》中突出重点不仅要“健全民营企业直接融资支持制度”，还要“建立健全金融消费者保护基本制度“，显示对民营企业融资和金融消费者权益保护的双重重视。伴随着经济增长方式的转变，金融市场的健康稳定事关守住不发生系统性风险的大局，在五月召开的四川省“两会”上，四川省政协常委、四川省经济法律研究会会长司马向林教授就与四川省政协委员刘朝宽和周红民联名提出了《关于合力打击金融机构参与“套路贷”行为，切实降低企业融资成本的建议》的提案，希望加强对金融机构合法合规经营的监督和管理，及早发现、及时处理、彻底根治金融机构以合法形式掩盖非法目的而参与的“套路贷”。

健全破产制度、推动个人破产立法也是《意见》中重点提及以期”建立健全金融机构市场化退出法规，实现市场主体有序退出“的内容，对于健全破产制度，司马向林会长在2018年的四川省的”两会“中提出了《依法加强政府对企业破产工作的领导，不缺位不越位》的提案，提出政府应当坚持市场化运作，在破产法机制下解决危机，实施完全市场化、法制化的重整方案，做到不缺位不越位。

现将两份提案全文发布于后，以飨读者。

 

 

中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见

 

新华社北京5月18日电

中共中央 国务院
关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见
（2020年5月11日）

 

社会主义市场经济体制是中国特色社会主义的重大理论和实践创新，是社会主义基本经济制度的重要组成部分。改革开放特别是党的十八大以来，我国坚持全面深化改革，充分发挥经济体制改革的牵引作用，不断完善社会主义市场经济体制，极大调动了亿万人民的积极性，极大促进了生产力发展，极大增强了党和国家的生机活力，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹。同时要看到，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生变化，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，与这些新形势新要求相比，我国市场体系还不健全、市场发育还不充分，政府和市场的关系没有完全理顺，还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，推动高质量发展仍存在不少体制机制障碍，必须进一步解放思想，坚定不移深化市场化改革，扩大高水平开放，不断在经济体制关键性基础性重大改革上突破创新。为贯彻落实党的十九大和十九届四中全会关于坚持和完善社会主义基本经济制度的战略部署，在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制，现提出如下意见。

 

一、总体要求

 

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚决贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持以人民为中心的发展思想，坚持和完善社会主义基本经济制度，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，全面深化经济体制改革，加快完善社会主义市场经济体制，建设高标准市场体系，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰，加强和改善制度供给，推进国家治理体系和治理能力现代化，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，促进更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

 

（二）基本原则

 

——坚持以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为指导。坚持和加强党的全面领导，坚持和完善中国特色社会主义制度，强化问题导向，把握正确改革策略和方法，持续优化经济治理方式，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分体现。

 

——坚持解放和发展生产力。牢牢把握社会主义初级阶段这个基本国情，牢牢扭住经济建设这个中心，发挥经济体制改革牵引作用，协同推进政治、文化、社会、生态文明等领域改革，促进改革发展高效联动，进一步解放和发展社会生产力，不断满足人民日益增长的美好生活需要。

 

——坚持和完善社会主义基本经济制度。坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度，把中国特色社会主义制度与市场经济有机结合起来，为推动高质量发展、建设现代化经济体系提供重要制度保障。

 

——坚持正确处理政府和市场关系。坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。

 

——坚持以供给侧结构性改革为主线。更多采用改革的办法，更多运用市场化法治化手段，在巩固、增强、提升、畅通上下功夫，加大结构性改革力度，创新制度供给，不断增强经济创新力和竞争力，适应和引发有效需求，促进更高水平的供需动态平衡。

 

——坚持扩大高水平开放和深化市场化改革互促共进。坚定不移扩大开放，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，吸收借鉴国际成熟市场经济制度经验和人类文明有益成果，加快国内制度规则与国际接轨，以高水平开放促进深层次市场化改革。

 

二、坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，增强微观主体活力

 

毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，探索公有制多种实现形式，支持民营企业改革发展，培育更多充满活力的市场主体。

 

（一）推进国有经济布局优化和结构调整。坚持有进有退、有所为有所不为，推动国有资本更多投向关系国计民生的重要领域和关系国家经济命脉、科技、国防、安全等领域，服务国家战略目标，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本，有效防止国有资产流失。对处于充分竞争领域的国有经济，通过资本化、证券化等方式优化国有资本配置，提高国有资本收益。进一步完善和加强国有资产监管，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用，坚持一企一策，成熟一个推动一个，运行一个成功一个，盘活存量国有资本，促进国有资产保值增值。

 

（二）积极稳妥推进国有企业混合所有制改革。在深入开展重点领域混合所有制改革试点基础上，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率要求，推进混合所有制改革，规范有序发展混合所有制经济。对充分竞争领域的国家出资企业和国有资本运营公司出资企业，探索将部分国有股权转化为优先股，强化国有资本收益功能。支持符合条件的混合所有制企业建立骨干员工持股、上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励等中长期激励机制。深化国有企业改革，加快完善国有企业法人治理结构和市场化经营机制，健全经理层任期制和契约化管理，完善中国特色现代企业制度。对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。

 

（三）稳步推进自然垄断行业改革。深化以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，提高自然垄断行业基础设施供给质量，严格监管自然垄断环节，加快实现竞争性环节市场化，切实打破行政性垄断，防止市场垄断。构建有效竞争的电力市场，有序放开发用电计划和竞争性环节电价，提高电力交易市场化程度。推进油气管网对市场主体公平开放，适时放开天然气气源和销售价格，健全竞争性油气流通市场。深化铁路行业改革，促进铁路运输业务市场主体多元化和适度竞争。实现邮政普遍服务业务与竞争性业务分业经营。完善烟草专卖专营体制，构建适度竞争新机制。

 

（四）营造支持非公有制经济高质量发展的制度环境。健全支持民营经济、外商投资企业发展的市场、政策、法治和社会环境，进一步激发活力和创造力。在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面对各类所有制企业平等对待，破除制约市场竞争的各类障碍和隐性壁垒，营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。完善支持非公有制经济进入电力、油气等领域的实施细则和具体办法，大幅放宽服务业领域市场准入，向社会资本释放更大发展空间。健全支持中小企业发展制度，增加面向中小企业的金融服务供给，支持发展民营银行、社区银行等中小金融机构。完善民营企业融资增信支持体系。健全民营企业直接融资支持制度。健全清理和防止拖欠民营企业中小企业账款长效机制，营造有利于化解民营企业之间债务问题的市场环境。完善构建亲清政商关系的政策体系，建立规范化机制化政企沟通渠道，鼓励民营企业参与实施重大国家战略。

 

三、夯实市场经济基础性制度，保障市场公平竞争

 

建设高标准市场体系，全面完善产权、市场准入、公平竞争等制度，筑牢社会主义市场经济有效运行的体制基础。

 

（一）全面完善产权制度。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，加强产权激励。完善以管资本为主的经营性国有资产产权管理制度，加快转变国资监管机构职能和履职方式。健全自然资源资产产权制度。健全以公平为原则的产权保护制度，全面依法平等保护民营经济产权，依法严肃查处各类侵害民营企业合法权益的行为。落实农村第二轮土地承包到期后再延长30年政策，完善农村承包地“三权分置”制度。深化农村集体产权制度改革，完善产权权能，将经营性资产折股量化到集体经济组织成员，创新农村集体经济有效组织形式和运行机制，完善农村基本经营制度。完善和细化知识产权创造、运用、交易、保护制度规则，加快建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，加强企业商业秘密保护，完善新领域新业态知识产权保护制度。

 

（二）全面实施市场准入负面清单制度。推行“全国一张清单”管理模式，维护清单的统一性和权威性。建立市场准入负面清单动态调整机制和第三方评估机制，以服务业为重点试点进一步放宽准入限制。建立统一的清单代码体系，使清单事项与行政审批体系紧密衔接、相互匹配。建立市场准入负面清单信息公开机制，提升准入政策透明度和负面清单使用便捷性。建立市场准入评估制度，定期评估、排查、清理各类显性和隐性壁垒，推动“非禁即入”普遍落实。改革生产许可制度。

 

（三）全面落实公平竞争审查制度。完善竞争政策框架，建立健全竞争政策实施机制，强化竞争政策基础地位。强化公平竞争审查的刚性约束，修订完善公平竞争审查实施细则，建立公平竞争审查抽查、考核、公示制度，建立健全第三方审查和评估机制。统筹做好增量审查和存量清理，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的存量政策。建立违反公平竞争问题反映和举报绿色通道。加强和改进反垄断和反不正当竞争执法，加大执法力度，提高违法成本。培育和弘扬公平竞争文化，进一步营造公平竞争的社会环境。

 

四、构建更加完善的要素市场化配置体制机制，进一步激发全社会创造力和市场活力

 

以要素市场化配置改革为重点，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。

 

（一）建立健全统一开放的要素市场。加快建设城乡统一的建设用地市场，建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，深化农村宅基地改革试点。深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度。推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变。加快建立规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，加强资本市场基础制度建设，推动以信息披露为核心的股票发行注册制改革，完善强制退市和主动退市制度，提高上市公司质量，强化投资者保护。探索实行公司信用类债券发行注册管理制。构建与实体经济结构和融资需求相适应、多层次、广覆盖、有差异的银行体系。加快培育发展数据要素市场，建立数据资源清单管理机制，完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施，发挥社会数据资源价值。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。

 

（二）推进要素价格市场化改革。健全主要由市场决定价格的机制，最大限度减少政府对价格形成的不当干预。完善城镇建设用地价格形成机制和存量土地盘活利用政策，推动实施城镇低效用地再开发，在符合国土空间规划前提下，推动土地复合开发利用、用途合理转换。深化利率市场化改革，健全基准利率和市场化利率体系，更好发挥国债收益率曲线定价基准作用，提升金融机构自主定价能力。完善人民币汇率市场化形成机制，增强双向浮动弹性。加快全国技术交易平台建设，积极发展科技成果、专利等资产评估服务，促进技术要素有序流动和价格合理形成。

 

（三）创新要素市场化配置方式。缩小土地征收范围，严格界定公共利益用地范围，建立土地征收目录和公共利益用地认定机制。推进国有企事业单位改革改制土地资产处置，促进存量划拨土地盘活利用。健全工业用地多主体多方式供地制度，在符合国土空间规划前提下，探索增加混合产业用地供给。促进劳动力、人才社会性流动，完善企事业单位人才流动机制，畅通人才跨所有制流动渠道。抓住全球人才流动新机遇，构建更加开放的国际人才交流合作机制。

 

（四）推进商品和服务市场提质增效。推进商品市场创新发展，完善市场运行和监管规则，全面推进重要产品信息化追溯体系建设，建立打击假冒伪劣商品长效机制。构建优势互补、协作配套的现代服务市场体系。深化流通体制改革，加强全链条标准体系建设，发展“互联网+流通”，降低全社会物流成本。强化消费者权益保护，探索建立集体诉讼制度。

 

五、创新政府管理和服务方式，完善宏观经济治理体制

 

完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，创新和完善宏观调控，进一步提高宏观经济治理能力。

 

（一）构建有效协调的宏观调控新机制。加快建立与高质量发展要求相适应、体现新发展理念的宏观调控目标体系、政策体系、决策协调体系、监督考评体系和保障体系。健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策、货币政策和就业优先政策为主要手段，投资、消费、产业、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度。科学稳健把握宏观政策逆周期调节力度，更好发挥财政政策对经济结构优化升级的支持作用，健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。实施就业优先政策，发挥民生政策兜底功能。完善促进消费的体制机制，增强消费对经济发展的基础性作用。深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用。加强国家经济安全保障制度建设，构建国家粮食安全和战略资源能源储备体系。优化经济治理基础数据库。强化经济监测预测预警能力，充分利用大数据、人工智能等新技术，建立重大风险识别和预警机制，加强社会预期管理。

 

（二）加快建立现代财税制度。优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理，提高财政资金使用效率。依法构建管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的政府举债融资机制，强化监督问责。清理规范地方融资平台公司，剥离政府融资职能。深化税收制度改革，完善直接税制度并逐步提高其比重。研究将部分品目消费税征收环节后移。建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度。稳妥推进房地产税立法。健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权。

 

（三）强化货币政策、宏观审慎政策和金融监管协调。建设现代中央银行制度，健全中央银行货币政策决策机制，完善基础货币投放机制，推动货币政策从数量型调控为主向价格型调控为主转型。建立现代金融监管体系，全面加强宏观审慎管理，强化综合监管，突出功能监管和行为监管，制定交叉性金融产品监管规则。加强薄弱环节金融监管制度建设，消除监管空白，守住不发生系统性金融风险底线。依法依规界定中央和地方金融监管权责分工，强化地方政府属地金融监管职责和风险处置责任。建立健全金融消费者保护基本制度。有序实现人民币资本项目可兑换，稳步推进人民币国际化。

 

（四）全面完善科技创新制度和组织体系。加强国家创新体系建设，编制新一轮国家中长期科技发展规划，强化国家战略科技力量，构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制，使国家科研资源进一步聚焦重点领域、重点项目、重点单位。健全鼓励支持基础研究、原始创新的体制机制，在重要领域适度超前布局建设国家重大科技基础设施，研究建立重大科技基础设施建设运营多元投入机制，支持民营企业参与关键领域核心技术创新攻关。建立健全应对重大公共事件科研储备和支持体系。改革完善中央财政科技计划形成机制和组织实施机制，更多支持企业承担科研任务，激励企业加大研发投入，提高科技创新绩效。建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，支持大中小企业和各类主体融通创新，创新促进科技成果转化机制，完善技术成果转化公开交易与监管体系，推动科技成果转化和产业化。完善科技人才发现、培养、激励机制，健全符合科研规律的科技管理体制和政策体系，改进科技评价体系，试点赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权。

 

（五）完善产业政策和区域政策体系。推动产业政策向普惠化和功能性转型，强化对技术创新和结构升级的支持，加强产业政策和竞争政策协同。健全推动发展先进制造业、振兴实体经济的体制机制。建立市场化法治化化解过剩产能长效机制，健全有利于促进市场化兼并重组、转型升级的体制和政策。构建区域协调发展新机制，完善京津冀协同发展、长江经济带发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大区域战略推进实施机制，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。健全城乡融合发展体制机制。

 

（六）以一流营商环境建设为牵引持续优化政府服务。深入推进“放管服”改革，深化行政审批制度改革，进一步精简行政许可事项，对所有涉企经营许可事项实行“证照分离”改革，大力推进“照后减证”。全面开展工程建设项目审批制度改革。深化投资审批制度改革，简化、整合投资项目报建手续，推进投资项目承诺制改革，依托全国投资项目在线审批监管平台加强事中事后监管。创新行政管理和服务方式，深入开展“互联网+政务服务”，加快推进全国一体化政务服务平台建设。建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。落实《优化营商环境条例》，完善营商环境评价体系，适时在全国范围开展营商环境评价，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境。

 

（七）构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制。完善诚信建设长效机制，推进信用信息共享，建立政府部门信用信息向市场主体有序开放机制。健全覆盖全社会的征信体系，培育具有全球话语权的征信机构和信用评级机构。实施“信易+”工程。完善失信主体信用修复机制。建立政务诚信监测治理体系，建立健全政府失信责任追究制度。严格市场监管、质量监管、安全监管，加强违法惩戒。加强市场监管改革创新，健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。以食品安全、药品安全、疫苗安全为重点，健全统一权威的全过程食品药品安全监管体系。完善网络市场规制体系，促进网络市场健康发展。健全对新业态的包容审慎监管制度。

 

六、坚持和完善民生保障制度，促进社会公平正义

 

坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，优化收入分配格局，健全可持续的多层次社会保障体系，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

 

（一）健全体现效率、促进公平的收入分配制度。坚持多劳多得，着重保护劳动所得，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重，在经济增长的同时实现居民收入同步增长，在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高。健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。完善企业薪酬调查和信息发布制度，健全最低工资标准调整机制。推进高校、科研院所薪酬制度改革，扩大工资分配自主权。鼓励企事业单位对科研人员等实行灵活多样的分配形式。健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制。完善第三次分配机制，发展慈善等社会公益事业。多措并举促进城乡居民增收，缩小收入分配差距，扩大中等收入群体。

 

（二）完善覆盖全民的社会保障体系。健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保障水平。实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，尽快实现养老保险全国统筹，促进基本养老保险基金长期平衡。全面推开中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作。大力发展企业年金、职业年金、个人储蓄性养老保险和商业养老保险。深化医药卫生体制改革，完善统一的城乡居民医保和大病保险制度，健全基本医保筹资和待遇调整机制，持续推进医保支付方式改革，加快落实异地就医结算制度。完善失业保险制度。开展新业态从业人员职业伤害保障试点。统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度。加强社会救助资源统筹，完善基本民生保障兜底机制。加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，改革住房公积金制度。

 

（三）健全国家公共卫生应急管理体系。强化公共卫生法治保障，完善公共卫生领域相关法律法规。把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。健全公共卫生服务体系，优化医疗卫生资源投入结构，加强农村、社区等基层防控能力建设。完善优化重大疫情救治体系，建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制。完善突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法。健全重大疾病医疗保险和救助制度，完善应急医疗救助机制。探索建立特殊群体、特定疾病医药费豁免制度。健全统一的应急物资保障体系，优化重要应急物资产能保障和区域布局，健全国家储备体系，完善储备品类、规模、结构，提升储备效能。

 

七、建设更高水平开放型经济新体制，以开放促改革促发展

 

实行更加积极主动的开放战略，全面对接国际高标准市场规则体系，实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放。

 

（一）以“一带一路”建设为重点构建对外开放新格局。坚持互利共赢的开放战略，推动共建“一带一路”走深走实和高质量发展，促进商品、资金、技术、人员更大范围流通，依托各类开发区发展高水平经贸产业合作园区，加强市场、规则、标准方面的软联通，强化合作机制建设。加大西部和沿边地区开放力度，推进西部陆海新通道建设，促进东中西互动协同开放，加快形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。

 

（二）加快自由贸易试验区、自由贸易港等对外开放高地建设。深化自由贸易试验区改革，在更大范围复制推广改革成果。建设好中国（上海）自由贸易试验区临港新片区，赋予其更大的自主发展、自主改革和自主创新管理权限。聚焦贸易投资自由化便利化，稳步推进海南自由贸易港建设。

 

（三）健全高水平开放政策保障机制。推进贸易高质量发展，拓展对外贸易多元化，提升一般贸易出口产品附加值，推动加工贸易产业链升级和服务贸易创新发展。办好中国国际进口博览会，更大规模增加商品和服务进口，降低关税总水平，努力消除非关税贸易壁垒，大幅削减进出口环节制度性成本，促进贸易平衡发展。推动制造业、服务业、农业扩大开放，在更多领域允许外资控股或独资经营，全面取消外资准入负面清单之外的限制。健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。健全外商投资国家安全审查、反垄断审查、国家技术安全清单管理、不可靠实体清单等制度。健全促进对外投资政策和服务体系。全面实施外商投资法及其实施条例，促进内外资企业公平竞争，建立健全外资企业投诉工作机制，保护外资合法权益。创新对外投资方式，提升对外投资质量。推进国际产能合作，积极开展第三方市场合作。

 

（四）积极参与全球经济治理体系变革。维护完善多边贸易体制，维护世界贸易组织在多边贸易体制中的核心地位，积极推动和参与世界贸易组织改革，积极参与多边贸易规则谈判，推动贸易和投资自由化便利化，推动构建更高水平的国际经贸规则。加快自由贸易区建设，推动构建面向全球的高标准自由贸易区网络。依托共建“一带一路”倡议及联合国、上海合作组织、金砖国家、二十国集团、亚太经合组织等多边和区域次区域合作机制，积极参与全球经济治理和公共产品供给，构建全球互联互通伙伴关系，加强与相关国家、国际组织的经济发展倡议、规划和标准的对接。推动国际货币基金组织份额与治理改革以及世界银行投票权改革。积极参与国际宏观经济政策沟通协调及国际经济治理体系改革和建设，提出更多中国倡议、中国方案。

 

八、完善社会主义市场经济法律制度，强化法治保障

 

以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，不断完善社会主义市场经济法治体系，确保有法可依、有法必依、违法必究。

 

（一）完善经济领域法律法规体系。完善物权、债权、股权等各类产权相关法律制度，从立法上赋予私有财产和公有财产平等地位并平等保护。健全破产制度，改革完善企业破产法律制度，推动个人破产立法，建立健全金融机构市场化退出法规，实现市场主体有序退出。修订反垄断法，推动社会信用法律建设，维护公平竞争市场环境。制定和完善发展规划、国土空间规划、自然资源资产、生态环境、农业、财政税收、金融、涉外经贸等方面法律法规。按照包容审慎原则推进新经济领域立法。健全重大改革特别授权机制，对涉及调整现行法律法规的重大改革，按法定程序经全国人大或国务院统一授权后，由有条件的地方先行开展改革试验和实践创新。

 

（二）健全执法司法对市场经济运行的保障机制。深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项，规范行政执法行为，进一步明确具体操作流程。根据不同层级政府的事权和职能，优化配置执法力量，加快推进综合执法。强化对市场主体之间产权纠纷的公平裁判，完善涉及查封、扣押、冻结和处置公民财产行为的法律制度。健全涉产权冤错案件有效防范和常态化纠正机制。

 

（三）全面建立行政权力制约和监督机制。依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，实行政府权责清单制度。健全重大行政决策程序制度，提高决策质量和效率。加强对政府内部权力的制约，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善审计制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。加强重大政策、重大项目财政承受能力评估。推动审批监管、执法司法、工程建设、资源开发、海外投资和在境外国有资产监管、金融信贷、公共资源交易、公共财政支出等重点领域监督机制改革和制度建设。依法推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域政府信息公开。

 

（四）完善发展市场经济监督制度和监督机制。坚持和完善党和国家监督体系，强化政治监督，严格约束公权力，推动落实党委（党组）主体责任、书记第一责任人责任、纪委监委监督责任。持之以恒深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，坚决依规依纪依法查处资源、土地、规划、建设、工程、金融等领域腐败问题。完善监察法实施制度体系，围绕权力运行各个环节，压减权力设租寻租空间，坚决破除权钱交易关系网，实现执规执纪执法贯通，促进党内监督、监察监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督协同发力，推动社会主义市场经济健康发展。

 

九、坚持和加强党的全面领导，确保改革举措有效实施

 

发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党领导经济工作的制度优势转化为治理效能，强化改革落地见效，推动经济体制改革不断走深走实。

 

（一）坚持和加强党的领导。进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，从战略和全局高度深刻认识加快完善社会主义市场经济体制的重大意义，把党的领导贯穿于深化经济体制改革和加快完善社会主义市场经济体制全过程，贯穿于谋划改革思路、制定改革方案、推进改革实施等各环节，确保改革始终沿着正确方向前进。

 

（二）健全改革推进机制。各地区各部门要按照本意见要求并结合自身实际，制定完善配套政策或实施措施。从国情出发，坚持问题导向、目标导向和结果导向相统一，按照系统集成、协同高效要求纵深推进，在精准实施、精准落实上下足功夫，把落实党中央要求、满足实践需要、符合基层期盼统一起来，克服形式主义、官僚主义，一个领域一个领域盯住抓落实。将顶层设计与基层探索结合起来，充分发挥基层首创精神，发挥经济特区、自由贸易试验区（自由贸易港）的先行先试作用。

 

（三）完善改革激励机制。健全改革的正向激励体系，强化敢于担当、攻坚克难的用人导向，注重在改革一线考察识别干部，把那些具有改革创新意识、勇于改革、善谋改革的干部用起来。巩固党风廉政建设成果，推动构建亲清政商关系。建立健全改革容错纠错机制，正确把握干部在改革创新中出现失误错误的性质和影响，切实保护干部干事创业的积极性。加强对改革典型案例、改革成效的总结推广和宣传报道，按规定给予表彰激励，为改革营造良好舆论环境和社会氛围。

附：司马向林在四川省2020年“两会”提出的《关于合力打击金融机构参与“套路贷”行为，切实降低企业融资成本的建议》的提案

 

案由：

“套路贷”，本是对以非法占有为目的，假借民间借贷之名，诱使或迫使被害人签订“借贷”或变相“借贷”“抵押”“担保”等相关协议，但是近几年金融机构参与的“套路贷”愈演愈烈，严重破坏了营商环境，加重了融资企业负担。金融机构通过贷内分贷、介绍过桥资金后刻意拖延放贷、刻意制造借款人违约、毁匿借新贷还旧贷证据等方式形成虚假债权债务，并借助诉讼、仲裁、公证或者委托中介机构、讨债公司采用语言暴力、威胁以及其他手段非法占有融资企业财物的相关违法犯罪活动的，大多借金融机构之名逃避打击。“套路贷”违法犯罪活动隐蔽性强、获利快、收益高且易于复制传播，不仅侵害民营企业的合法权益，扰乱正常金融秩序，且衍生出非法拘禁、敲诈勒索、寻衅滋事等多种违法犯罪行为，严重影响了社会稳定和经济健康发展。

在针对“套路贷”的调研中发现，除了小额贷款公司、融资性担保公司、典当公司等类金融机构和P2P平台等存在上述典型的“套路贷”行为外，金融机构参与的“套路贷”伪装性更强。金融机构利用自身优势发明和创设的套路贷、理财产品和洗钱模式，具有很大的外表合法欺骗性。而许多黑恶势力恰恰以金融机构为依托，在各种“保护伞”的庇护下将“套路贷”披上各类“合法”的外衣，巧立名目搞“贷内分贷”、“理财”项目，以各种形式的合作协议把发放给民营企业的贷款通过贷款企业的户头强行转移给自己的关系户，许多民营企业在银行的贷款实际到手的不足一半，大部分贷款最后变成了银行的各种合作项目资金和理财产品，严重损害了贷款民营企业的合法权益。通过看似“合法的”手段疯狂压榨实体经济，致使企业融资成本数倍增长，不得不求救于“高利贷”，无异于“饮鸩止渴”。

而部分金融机构能够如此漠视规则，从事违法犯罪行为，究其原因，在于企业因“融资难”“融资贵”有求于金融机构，部分金融机构的有关人员利用职务便利。而各地政府对金融机构的监督权力有限，有时为了政绩等原因有求于金融机构，故而对金融机构的监督也流于形式，致使金融机构的违法甚至犯罪行为被漠视，助长了部分金融机构的野蛮生长和参与“套路贷”的胆大妄为。

我国经济正处于转型压力期，降低实体经济的运行成本，提高市场信心是当务之急。各地也积极贯彻落实习近平总书记“要营造稳定公平透明、可预期的营商环境”的要求，从政务环境到市场环境、从硬环境到软环境，不断加大营商环境改善力度。同时，在中央出台的《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》的指导下，全国将开展为期3年的扫黑除恶专项斗争，按治标、治根、治本循序渐进，目前已取得一定成效，各地社会发展环境也得到明显净化。若能借此扫黑除恶和优化营商环境的机会，抓住切入点发力,着力打击金融机构参与的“套路贷”行为，从根本上遏制此种损害民营企业合法权益的“经济病毒”的蔓延，将切实降低企业运行风险、有利于实体经济的健康复苏。

 

 

提案建议：

“套路贷”本身具有的极大社会危害性，而金融机构参与其中更加助长了这种犯罪行为，我们必须要深刻的认识到金融机构参与“套路贷”对经济健康发展的危害程度，加强对金融机构合法经营的监督和监管，及早发现、彻底根治利用金融机构以合法形式掩盖非法目的参与“套路贷”这颗经济毒瘤。

一、在政法委牵头下，公安和法院加强协调银保监部门配合，加大对金融机构参与“套路贷”行为的打击力度。

随着中央政法委两高有关意见的出台，高利贷和金融机构勾结形成的“套路贷”将由公开转入地下，很有可能通过其他各种隐蔽的方式实现他们以合法协议形式设定的非法利益。这就需要公安机关和法院协调银保监部门配合，实现发现一起处理一起，绝不姑息纵容。具体而言，一是根据《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》《关于办理“套路贷”刑事案件若干问题的意见》，在省级层面尽快出台相关操作流程和实施规则。二是强化各部门之间的分工配合，通过“区块链+”等新技术实现有效的数据共享，对金融机构参与“套路贷”的行为进行精准打击。

二、金融监管部门出台措施，加强对金融机构的监督管理，做到从源头防范。

建议金融监管部门加强对金融机构的监督管理，通过公开接受投诉、举报的方式，减少神秘感。及早发现金融机构参与“套路贷”的苗头。一是督促金融机构内部自查自纠，对银行业务是否涉及“套路贷”的异常交易、银行员工是否存在涉及“套路贷”异常行为进行排查，并对发现的问题及时通报、不护短。二是向相关金融机构派出观察联络员，强化责任意识，突出部门工作重点，加强部门之间的衔接沟通与合作，保证查处和防范工作并举。

 

提案人：四川省经济法律研究会 会长

                         司马向林

附：司马向林在四川省2018年“两会”提出的《依法加强政府对企业破产工作的领导，不缺位不越位》的提案

案由：

提案背景——

李克强总理在政府工作报告中指出“把降低企业杠杆率作为重中之重”，要“更多运用市场化法治化手段，有效处置‘僵尸企业’，推动企业兼并重组、破产清算。”最高院近两年一方面改革破产立案制度，从诉讼流程上清理破产程序启动的障碍；另一方面全力推动执行案件移送破产审查；此外，全国法院清算与破产审判庭也从2016年初仅有的5家增至现在的97家，推动了中国破产审判工作的开展。

随着经济结构调整而利用法律手段解决“僵尸企业”问题和减少工业产能过剩，破产案在今后将大幅增加：2016年，全国审结企业破产清算案件同比增长20.6%。截止到2017年12月21日，全国法院共受理强制清算和破产类案件共计8984件。2017年1-11月，全国法院审结破产类案件4404件，同比增长71%。

在破产案件受理及审理过程中，政府参与的比例非常高，大部分企业实质上是在当地政府主导下实施破产：一部分破产案件中法院直接指定政府职能部门或者政府部门联合工作小组担任管理人，一部分破产案件虽由中介机构担任管理人，但实际上政府依然全程主导。

政府的参与一方面有利于统筹解决税收减免、征信恢复、职工安置、维护稳定等方面的问题；另一方面，部分案件里面政府本身也是债权人甚至是最大的债权人；此外，具有国有身份的企业，面临一些问题时会首先寻求政府帮助。但企业面临破产困境时，政府“兜底”的解决方式只能解决企业的“一时之需”，并不能从根本上给企业带来技术、管理及商业模式上的脱困之术，故政府应当坚持市场化运作，在破产法机制下解决危机，实施完全市场化、法制化的重整方案，做到不缺位不越位。

 

提案建议——

一、 不越位，通过立法明确政府与市场的边界

习近平同志在党的十九大报告中提出要“使市场在资源配置中起决定性作用”，即必须排除政府对市场的过度干预，同时政府应做好服务和保障工作，创造良好的市场环境，提供有效的市场监管和社会保障。政府必须从“全能”政府转向“有限”政府，政府对市场的干预必须是“适度”或“谨慎”干预。然而，当前政府对市场的干预经常出现任意缩小或无限扩张，这不是提倡“有限”、“适度”和“谨慎”就可以模糊处理掉的，关键是政府的干预行为要与市场调节形成均衡机制。因此，尽快出台省级立法，以《四川省企业破产管理条例》的形式界定政府与市场的边界，并用法律程序和法律规则来矫正政府随时可能出现的越位、缺位和错位，显得尤为重要。

  《企业破产法》是为“规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序”而制定的市场主体退出法。在企业破产全过程中，政府应依据《企业破产法》，遵循人文、稳定、公平、效率、法治等原则，采取授益行政行为、行政裁量、行政指导等方式，履行政府职责：在企业破产前采取措施预防企业破产，减少破产带来的严重不利影响，打击弃企逃债等各种违法行为；在企业破产中维护稳定，主动协调有关行政职能部门解除对破产企业的查封、扣押和冻结，并在文件不完备的情况下适应性调整相关工作程序；在企业破产后履行相应的善后职责等。

二、 不缺位，设立应对企业破产协调机构

在破产案件处置过程中，优先债权、资产和员工的处理问题工程巨大，仅靠法院和管理人无法做到整体协调，政府不能缺位，建议借鉴英美等国及香港地区政府管理破产事务的经验，可以在我省县以上政府率先设立企业破产管理办公室（或企业破产管理局），由其作为政府直属的一个机构来负责推动破产法的实施，管理破产方面的行政事务，从而明确政府的职责。企业破产管理办公室的设立，对于推动企业破产程序的顺利、高效推进，维护市场公平与经济发展有着非常重要的价值和意义，其主要负责以下七个方面事项:

一是追踪破产法实施，整理法律实施数据，为决策者制定和实施决策提供依据。法院在审理破产案件的过程中，缺乏能力和动力去管理和全面分析破产企业的相关数据，而设立企业破产管理办公室对破产法实施的情况进行汇总和实证分析，将有助于决策者制定相应的经济和政治策略。

 二是负责破产法实施过程中操作规程的制定及为立法的修改提供建议，不断促进提升立法水平。破产法是具有强烈的实践性的一个部门法，牵涉面非常广，需要一个统一的管理部门，追踪督促其实施，负责实施中操作规程的制定，并总结经验教训，为立法的修改提供建议。

三是协调处置破产案件审理过程中所遇到的困难和问题。破产审判工作的顺利推进，单靠法院的努力很难实现其社会目标与经济目标，还需要政府相关部门的协调与支持，否则破产审判工作的推进会变得极为困难，甚至在很多时候会寸步难行。而我国譬如工商局、税务局等相关部门，皆没有能力全面、系统地处理企业破产过程中所遇到的难题，也没有能力和动力去主动监督注销或吊销的企业是否有逃避破产、损害债权人利益的情形。这就需要一个专业的专门机构作为主导，协调处理破产案件审理过程中所遇到的困难和问题。

 四是追踪企业董事、监事和高级管理人员等落实《中华人民共和国公司法》规定的

诚信义务情况，有利于社会诚信体系的建设。尽管公司法规定了董事、监事和其他高管的诚信义务，但事实上，许多企业亏损破产，一些企业高管违背诚信义务却得不到相应的惩罚，其主要原因就是，没有一个责任机构追究他们。建立破产管理办公室，使之作为一个政府对相关董事、监事和高管进行追究和监督的责任机构，有利于依照公司法落实公司董事、监事和其他高管的诚信义务，提升市场经济的诚信水平，具体的监督措施可以借鉴爱尔兰破产服务局的做法：爱尔兰公司清盘人（类似我国的管理人）在任命后的六个月内必须就公司破产及清盘前12个月内高管的行为，向破产监管机构ODCE提供一份评估报告，如果ODCE认为高管违反义务，有权要求高管作出限制或取消资格的承诺，一旦违反，后果等同于违反法庭命令，将构成犯罪。

五是管理破产管理人。破产管理人代表着破产企业整体利益，是管理破产财产的私人主体。我国的现行制度是由各级法院管理破产管理人，但是法院作为裁判机构，在管理方面难以到位。设立专业的破产事务管理机构对破产管理人履职行为进行监管，可对管理人不适当的履职行为施以处罚，包括追缴费用、罚款、民事赔偿、限制资格准入等等，有利于法院专司审判职能。

六是协助当地法院为企业破产提供一定的资金支持。在企业破产案件中，资不抵费甚至无产可破的案件占了全部破产企业数量中的大多数。在这种情况下，破产管理人的大量的时间和精力付出，很可能会完全得不到任何的报酬，还需要为此付出大量精力和资金，也就意味着破产管理人的劳动付出可能不但毫无收益，甚至还会“血本无归”，这毫无疑问会严重影响管理人的工作积极性，也不利于破产管理人积极履行其法定义务和法定职责，不利于企业破产程序的推进。在此情况下破产管理机构可设立企业破产援助资金专项用于支付破产费用及管理人报酬。

七是监督管理防止国有资产流失。由于监督管理体制的缺陷，一些处于破产中的国有企业常常成为少数人吞噬国有资产的盛宴，因此，在国有企业破产工作中应发挥政府的主导作用。国有企业破产主要是国有资产的重组和再分配，法院审判只不过是一种形式和手段，政府监督管理才是防止国有资产流失的有效保证。因此，制定省一级条例有助于提高破产法的行政强制性，明确政府在国有企业破产中的组织、协调、监督职责，保证企业破产工作的顺利进行。通过破产管理机关、监察机关、审计机关、国有资产管理机构依法履行职责，密切协作，加强对国有企业破产的全程监督，维护国家、债权人和职工的合法权益。

省内外案例——

一、无锡尚德太阳能电力有限公司破产重整案，无锡市政府在《企业破产法》的指导下，放手让市场这一看不见的手发挥作用，尽可能减少行政干预，留出市场和司法运作的空间，给破产重整管理人和中介机构创造了良好的工作环境。在重整程序中，破产重整管理人通过公开招募战略投资者，充分实现无锡尚德重整价值，使得重整条件下的普通债权清偿比例大幅提升。

二、温州中院推动成立了由市政府市长担任组长，常务副市长和法院院长任副组长，公安、国土、住建、财税、工商、经信委等部门负责人为成员的企业破产处置工作领导小组；起草并出台《企业破产处置工作联席会议纪要》，进一步强化政府在企业破产审判工作中的公共服务职能，有效解决破产企业涉税、工商登记注销、破产企业涉违章车辆过户、违章建筑处置、公安机关对财产接管的协助、中医药重整企业参与招投标等难题。现该市十一个市区县均已推动成立了企业破产处置工作领导小组。这对于提高企业破产司法处置效率与破产债务清偿率有着巨大的推动作用。

 三、在达州渠县的四川嘉煜房地产开发有限公司破产重整案，渠县人民政府成立了由县委书记、县长为正副组长的重整领导小组，还成立了常务副县长负责，县人大副主任为工作组组长，县群工局、住建局、房管局、城管执法局、信访局、农林局、公安局、教科局等部门各级领导干部组成的专职工作小组，该案涉及大量拆迁户和购房户的利益，社会稳定工作量极大，工作组在维护债权人、购房户、拆迁户稳定、协调办理公司各项重整所需文件方面起到了非常重要的作用，但是由于政府的权责不清，导致县委政府经常对并不知情的具体事务干涉过多，党委政府个别领导的意志经常干扰法院和管理人的正常工作，导致破产重整困难重重，事事需要请示当地党委政府主要领导，法院、管理人根本无法正常履行职责，导致债权审核、资产审核、房屋建设、战略投资者招募等久拖不决，甚至错过了房屋销售的黄金时期，给重整工作带来了极大的负面影响。

提案人：四川省经济法律研究会 会长

                         司马向林